Aprimoramento ou enfraquecimento da Lei de Improbidade Administrativa?
A nova lei trouxe questões importantes para fortalecer o programa de integridade e proteger a Administração dos sanguessugas que se homiziam para locupletar-se às custas do serviço público.
A Administração não pode proceder com a mesma desenvoltura e liberdade com que agem os particulares, ocupados na defesa de suas próprias conveniências, sob pena de trair sua missão própria e sua razão de existir. (Celso Antônio Bandeira de Mello)
RESUMO. O presente texto tem por finalidade precípua analisar a novíssima Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, trazendo questões de grande repercussão social e jurídica para a sociedade brasileira.
Palavras-Chaves. Lei nº 14.230/21; improbidade Administrativa; modificações.
Entrou em vigor no dia 26 de outubro de 2021, a novíssima lei 14.230, de 21 modificação a Lei de Improbidade Administrativa. Logo de plano a Lei em apreço mudou a ementa da Lei nº 8.429 de 92, agora para compatibilizar com o comando constitucional, § 4º do art. 37 da Constituição da República de 1988, para dizer que a lei dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal.
Assim, o comando normativo logo informa que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei em vigor.
Importante ressaltar que a nova ordem jurídica conceitua dolo, numa espécie de interpretação autêntica contextual, dizendo que considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. E mais ainda, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
Assim, como fez com a recente lei de abuso de autoridade, o legislador pátrio, informa que não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário.
Da mesma forma que agiu o Código Penal ao fornecer conceito de funcionário público, a lei em apreço informa que para fins da LIA, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º da Lei.
A LIA também se aplica aos particulares ou extraneus, entrando na esfera de seu conhecimento, a condição de servidor público praticante do ato de improbidade administrativa, afirmando que as disposições da lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.
O artigo 7º da novíssima lei cria uma forma de notificação compulsória, ao prevê que se houver indícios de ato de improbidade, a autoridade que conhecer dos fatos representará ao Ministério Público competente, para as providências necessárias.
O artigo 9º sofreu modificações na sua estrutura, com a inserção da figura do dolo no seu cerne, em casos de ato de improbidade administrativa em enriquecimento ilícito, taxando agora que constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º da lei.
Para essa modalidade de ato de improbidade, foram inseridos o comportamento de utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º da Lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades e o corriqueiro comportamento de adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução;.
O artigo 10 da lei nº 8.429, de 92, agora com nova redação preceitua que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da lei, com a inserção também da conduta dolosa, com destaque para o inciso X, consistente em agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público.
O artigo 11 da Lei nº 8.429, de 92, também sofreu modificações, e com a nova redação o dispositivo legal de ato de improbidade administrativa contra os princípios da administração pública, agora pela ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas. Assim, vale frisar três possibilidades de ofensa ao novo comando normativo, a saber:
I – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;
II – negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
III – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
IV – nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;
Vale lembrar que atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.
Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I – na hipótese de improbidade administrativa em enriquecimento ilícito: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;
II – na hipótese de improbidade administrativa que causa lesão ao erário: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;
III – na hipótese de improbidade administrativa contra os princípios da administração pública: pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.
Importante salientar que as sanções previstas nos itens I, II e III, em epígrafe, somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Conforme previsão legal no artigo 13 da Lei em testilha a posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração de imposto de renda e proventos de qualquer natureza, que tenha sido apresentada à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.
Relevante ressaltar que a novíssima lei previu o novo instituto do acordo de não persecução civil, podendo o Ministério Público, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados:
I – o integral ressarcimento do dano;
II – a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.
A celebração do acordo a que se refere esse dispositivo dependerá, cumulativamente:
I – da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;
II – de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;
III – de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.
Em qualquer caso, a celebração do acordo a que se este artigo considerará a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso. Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias.
A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. É dever do poder público oferecer contínua capacitação aos agentes públicos e políticos que atuem com prevenção ou repressão de atos de improbidade administrativa.
REFLEXÕES FINAIS
Existe um brocardo popular segundo o qual aquele profissional do direito que primeiro tem a coragem de comentar leis novas é o primeiro a cometer deslizes de interpretação. Como não se pretende alcançar a perfeição nem sendo o último a comentar, deve-se afirmar que a novíssima lei trouxe questões importantes para fortalecer o programa de integridade e proteger a Administração Pública dos sanguessugas que se homiziam nos portais do setor público para locupletar-se às custas do serviço público. Agora a lei pune severamente aquele agente público que venha a revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado, como no caso daquele vagabundo que passa informações de um mandado de busca e apreensão a ser cumprido na casa de um bandido, tornando improdutiva a diligência de policiais sérios que dignificam a profissão. O nepotismo já disciplinado na Súmula Vinculante nº 13, agora é hipótese de improbidade administrativa contra os princípios da Administração Pública, a teor do artigo 11 da Lei nº 8.429/92 com nova redação determinada pela Lei nº 14.230, de 2021.
Como aconteceu com a Lei dos Crimes de Abuso de Autoridade, art. 1º, § 2º da Lei nº 13.869, de 2019, a nova Lei de Improbidade Administrativa também previu textualmente que não se configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei. Outra inovação da lei em comento foi a criação do acordo de não persecução civil, podendo o Ministério Público, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, o integral ressarcimento do dano e a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.
A lei conceitua agente público como sendo o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública. Outra importante alteração levada a efeito pela Lei nº 14.230, de 2021, foi a exigência do dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, e ainda fornece conceito do elemento subjetivo do tipo como sendo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da lei.
Outro comportamento censurável é o agente público que utiliza, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas na lei, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados e o corriqueiro comportamento de adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução. Um exemplo autêntico e clássico na Administração Pública é daquele conhecido servidor público que não se casou com alguém de grandes posses, não acertou sozinho na loteria, nem tampouco recebeu herança e logo aparece com carrões e fazendas, casas luxuosas, e até aeronaves, parecendo residências de ex-governadores de Minas Gerais, no Palácio Mangabeiras, totalmente desproporcional com o seu ganho real, claro que pode ter alguma coisa errada, porque onde há fumaça provavelmente há fogo.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 26 de outubro de 2021, às 21h46min.
BRASIL. Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº 8.429/92. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acesso em 26 de outubro de 2021, às 21h46min.
BRASIL. Novíssima Lei nº 14.230/2021. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14230.htm#art2. Acesso em 26 de outubro de 2021, às 21h46min.
